גודל טקסט:
שינוי צבעי האתר:
מקשי קיצור
S - עבור לתוכן העמוד
1 - עמוד הבית
4 - חיפוש
הצהרת נגישות

התחדשות עירונית

רקע

התחדשות עירונית היא תהליך החייאה מחודשת של רקמות עירוניות מידרדרות ופיתוח ערים בתוך גבולות השטח הבנוי, תוך ניצול מרבי של התשתיות הקיימות (להלן - התחדשות עירונית). יצוין כי בשל מאפייניה הגאו-פיזיים והגאו-פוליטיים המיוחדים של מדינת ישראל, לתהליכי התחדשות עירונית נועדו תפקידים לאומיים נוספים כמו הגברת מוכנותם ועמידותם של מבני מגורים ותשתיות עירוניות מול אסונות טבע, כמו רעידות אדמה, ומול איומים מלחמתיים שיש להגן על העורף מפניהם, למשל איום ירי טילים.

החל משנת 1996 קיבלו ממשלות ישראל החלטות בנושא התחדשות עירונית שנועדו לקדם את פעילות הממשלה בתחום זה; בין האחרונות שבהן: החלטה 4435 ממרץ 2012 (להלן - החלטה 4435) בדבר הקמת צוות בין-משרדי לקידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ולפיתוח של המרחב העירוני (להלן - הצוות הבין-משרדי, והחלטה 376 מיוני 2013 בנושא "קידום מדיניות לאומית כוללת לחידוש ופיתוח המרחב העירוני" (להלן - החלטה 376).

 לצדם של נציגי המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה השתתפו בעבודת הצוות הבין-משרדי נציגים של משרדי האוצר, המשפטים, הפנים, הבינוי, התחבורה והכלכלה, המשרד להגנת הסביבה, בנק ישראל ורמ"י.

הביקורת והפעולות:

בחודשים אפריל-נובמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של משרדי הממשלה ושל רשויות נוספות הנוגעות בדבר לקידום תהליכי התחדשות עירונית בכל הנוגע למתחמי מגורים, בעיקר בשנים 2015-2010. בביקורת נבדקו גם נושאים אלה: יישום החלטות הממשלה בנושא התחדשות עירונית, ובעיקר החלטה 376; התמודדות משרדי הממשלה עם החסמים המעכבים תהליכי התחדשות עירונית; וסדרי עבודת המטה והתיאום בין משרדי הממשלה בנושאים הנוגעים להתחדשות עירונית. בדיקת נושאים אלה היא נדבך נוסף בביקורת בנושא משבר הדיור, שממצאיה פורסמו בדוח נפרד של מבקר המדינה במרץ 2015 (להלן - דוח משבר הדיור), והיא משלימה את תמונת המצב בנוגע להתמודדות עם משבר הדיור לצד מיצוי השימוש במשאב הקרקע. בדיקת נושאים אלה היא בחלקה ביקורת מעקב אחר תיקון הליקויים שהובאו בדוח שנתי 61ב של מבקר המדינה בנושא "התחדשות עירונית באמצעות פינוי-בינוי ועיבוי הבנייה".

הבדיקות נעשו במשרד הבינוי, במינהל התכנון ובמשרד ראש הממשלה. בדיקות השלמה נעשו במשרדי המשפטים והאוצר, ברמ"י, בוועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה במשרד הביטחון, בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס), בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז וברשויות המקומיות בערים באר שבע, אשדוד, תל אביב, הרצלייה, חיפה, בית שאן ועפולה.

עיקרי הליקויים (אי מיצוי מסלולים ממשלתיים למימוש פרויקטי התחדשות עירונית)

מסלול הרשויות המקומיות

מתכונת פינוי-בינוי: מפילוח יח"ד של המתחמים המוכרזים שבתוקף עולה כי במועד סיום (נובמבר 2015) הביקורת, כ- 15 שנה לאחר שהופעלה מתכונת פינוי-בינוי במסלול הרשויות המקומיות, מתוך התוספת המתוכננת של 19,612 יח"ד הנמצאות במתחמים מוכרזים, רק 2,500 מיחה"ד (כ-14%) נמצאות בתהליך בנייה. יודגש כי במועד סיום הביקורת מסך 2,500 יח"ד נוספות שהיו בהליכי בנייה, הסתיימה בנייתן של 510 יח"ד בלבד.

חוק התכנון והבנייה השתכ"ה-1965, מקנה לממשלה סמכות להוציא צווי הכרזה על שטחים כמתחמי פינוי-בינוי. מתחם שהוכרז כמתחם פינוי-בינוי זכאי להטבות מתקציב המדינה.

מתכונת עיבוי הבנייה: מפילוח יח"ד של המתחמים המוכרזים שבתוקף עולה כי במועד סיום הביקורת, כ-15 שנה לאחר שהופעלה מתכונת עיבוי הבנייה במסלול הרשויות המקומיות, מתוך התוספת המתוכננת של 3,415 יח"ד הנמצאות במתחמים מוכרזים, רק 939 (כ-27%) מיחה"ד נמצאות בתהליך בנייה. יודגש כי במועד סיום הביקורת מסך 939 יח"ד נוספות שהיו בהליכי בנייה, הסתיימה בנייתן של 258 יח"ד בלבד.

מסלול היזמים

מפילוח יח"ד של המתחמים במסלול של היזמים (מיסוי) עולה כי כ-3,000 יח"ד
(כ-48%) נמצאות בשלבי ביצוע שונים או שבנייתן הסתיימה.

מסלול תמא 38

בהיתרי הבנייה שניתנו ברחבי הארץ מכוח הוראות תמ"א 38 נכללו 18,437 יח"ד מתוכם 8,805 יח"ד לחיזוק והרחבה, 1,317 להריסה ובנייה מחדש ו-8,315 יח"ד חדשות. מהנתונים עולה כי 95% מהבקשות להיתרי בנייה שאושרו, במסגרת תמ"א 38, נמצאו במחוזות תל אביב (כ-55%), חיפה (כ-23%) והמרכז (כ-17%) המוגדרים כאזורי ביקוש, לעומת רק כ-5% במחוז ירושלים ובמחוזות הפריפריה, הדרום והגליל.

מספר יחה"ד במסלול זה שקיבלו היתרי בנייה מסתכם ב-18,437 (68%), לעומת 8,689 יח"ד (32%) שקיבלו היתרי בנייה בשני המסלולים האחרים גם יחד. עם זאת, התפוקות של שלושת המסלולים הממשלתיים לאורך השנים 2000 - 2014, כולם ביחד וכל אחד לחוד, דלות יחסית ומסתכמות בבניית כמה אלפים של יח"ד מדי שנה. תפוקות אלה אינן ממצות את הפוטנציאל הטמון בתהליכי ההתחדשות העירונית ולא היה בהן די על מנת לסייע למילוי הצרכים ההולכים והגדלים של שוק הדיור הלאומי.

לנוכח הפוטנציאל הניכר הטמון בתהליכי התחדשות עירונית להגדלת היצע הדיור, הרי שיש בתהליך זה כדי למתן את משבר הדיור הנוכחי. אולם התפוקות הדלות של תהליכים אלה לא הביאו למיצוי הפוטנציאל הגלום בכלי זה.

מאז הפעלת המסלולים הממשלתיים למימוש ההתחדשות העירונית בסוף שנות התשעים של המאה העשרים, פעלו משרדי הממשלה והגופים השלטוניים הנוגעים בדבר בלי שמונה גורם מטה שתפקידו לבצע אינטגרציה בהתוויית מדיניות ממשלתית ויישומה בתחום ההתחדשות העירונית. הפעולות שנעשו היו מבוזרות בין משרדי הממשלה ומוסדות המדינה השונים, מאחר שטרם הוקמה רשות להתחדשות עירונית; גופים אלה פעלו בלי שגובשה תכנית עבודה רב-שנתית ובלי שנקבעו יעדי מדיניות הממצים את הפוטנציאל של ההתחדשות העירונית והמתואמים בין כל הגופים הנוגעים לעניין, בעיקר משרד הבינוי, מינהל התכנון ורמ"י.

מנובמבר 2005, מועד כניסת תמ"א 35 לתוקף, קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות חשובות בתחומי התכנון הסטטוטורי, ההיערכות הארגונית ומיסוי פרויקטים של התחדשות עירונית; אולם במועד סיום הביקורת כל אלה טרם התגבשו לכדי תכנית לאומית סדורה בתחום ההתחדשות העירונית. כמו כן, בידי משרד הבינוי, האמור על פי תמ"א 35 לרכז את סמכויות יישומה של התכנית, עדיין אין תכנית סדורה להוצאת התכנית מהכוח אל הפועל.

וועדות מקומיות רבות לא מילאו את חובתן לכלול בתכניות מתאר מקומיות נספחי חידוש ועיבוי עירוניים למרקמים הוותיקים כנדרש בתמ"א 35.

במועד סיום הביקורת טרם השלים משרד הבינוי הקמת בסיס נתונים של תהליכי התחדשות עירונית. אי לכך אין בידי הוועדה להתחדשות עירונית בסיס נתונים מלא המתעדכן באופן שוטף, שבכוחו לספק תמונה מהימנה על התפוקות של מסלולי ההתחדשות העירונית השונים, ואין ביכולתה לבצע מעקב אפקטיבי אחר עמידה ביעדים הלאומיים. הביקורת העלתה כי בפועל הוועדה אינה עוקבת אחר עמידה ביעדים הלאומיים שקבעה הממשלה, וזאת בנימוק שאין בידיה מאגר נתונים שיאפשר מעקב באופן שוטף ואפקטיבי.

לנוכח העובדה כי שלושת המסלולים הממשלתיים נבדלים זה מזה במידה ניכרת מבחינת הרגולציה התכנונית-סטטוטורית-תקציבית שלהם ואף על פי כן יש ביניהם מכנה משותף רחב, בייחוד בנוגע לתרומתם לחידוש המרקם העירוני הוותיק ולהבטחת עמידות המבנים בפני רעידות אדמה ובפני איומים מלחמתיים, נוצרים חסמים ונגרמים נזקים תכנוניים, כלכליים וחברתיים, בין היתר במישורים האלה: (א), המערכת הרגולטורית מתאפיינת בחוסר ראייה מתכללת, באי-תיאום בין מרכיביה ובעמימות, ובגינם נוצרים מחלוקות בין-משרדיות וחוסר אפקטיביות בפועלם של הגורמים הנוגעים לתחום ההתחדשות העירונית; (ב), המצב הרגולטורי הקיים מצריך מנגנונים תכנוניים וניהוליים נפרדים, מאחר שכל מסלול פועל מכוח הוראות חוקיות וסטטוטוריות שונות בתחומי התכנון, הרישוי והמיסוי; הדבר מייקר את התקורות התכנוניות והניהוליות להפעלת המסלולים הממשלתיים; (ג), ריבוי מסלולי התחדשות עירונית ולצדו שונות ברגולציה תכנונית-סטוטורית, עלולים להקשות על תושבי המרקמים העירוניים הוותיקים להגיע לכלל החלטה בדבר המסלול המיטבי עבורם, ובכך לגרום עיכובים ביישום תהליכי ההתחדשות העירונית; (ד), מסלול תמא 38 במתכונתו הנוכחית הפך מכלי שמטרתו המקורית הצלת חיי אדם, לכלי התחדשות עירונית רב עצמה ובעל תכליות הדומות לשני המסלולים האחרים; דבר המביא לעתים לבינוי עירוני אקראי ללא התחשבות בשיקולים כלל-עירוניים, ועלול לפגוע במרקם העירוני.

ליקויים להסרת חסמים בתהליכי התחדשות עירונית

חוסר היתכנות כלכלית של המסלולים הממשלתיים בפריפריה

בתנאים הנוכחיים שבהם מופעלים המסלולים הממשלתיים, בלי שנוצרו לצדם מסלולים אפקטיביים ההולמים את הצרכים של יישובי הפריפריה הגאוגרפית או החברתית בהתחדשות עירונית, תושבי הפריפריה אינם זוכים באופן מעשי לנגישות לאותן הטבות שעומדות לרשותם לעידוד ולמימוש של תהליכי התחדשות עירונית. לתושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע גבוה, יש נגישות מעשית לסיוע מקופת המדינה - זכויות בנייה, פטורים, הטבות מס ועוד, והדבר מביא לשדרוג נכסיהם.

אשר לתושבים המתגוררים במרקמים עירוניים ותיקים שבהם ערך הקרקע נמוך, נגישותם לניצול אותן ההטבות, היא מזערית שכן אין היתכנות כלכלית למימוש התהליכים לחיזוקם ולחידושם של נכסיהם, לכן, בסופו של דבר, הם ממשיכים להתגורר באותן דירות ומתחמים ישנים ללא שדרוגם; להמחשה, בשנים 2010 - 2013 מסך של 1384 היתרי בנייה שניתנו במסלול תמ"א 38, אושרו במחוזות הצפון והדרום 36 היתרים בלבד.

ייעול מנגנוני התכנון של תכניות להתחדשות עירונית

בשנים 2012-1998 התקבלו כמה החלטות ממשלה, בעניין קביעת מסלול מיוחד לקידום תכניות להתחדשות עירונית באמצעות ועדות ייחודיות שבסמכותן לאשר תכניות למתחמים שהממשלה הכריזה עליהם כמתחמי פינוי-בינוי. אולם החלטות אלה עדיין לא יושמו, ובכך לא קודם היעד שנקבע בהחלטה 376 - קיצור משך אישור תכניות להתחדשות עירונית וייעול הטיפול בהן.

העצמת דיירים בתהליכי התחדשות עירונית

במועד סיום הביקורת טרם הופעלה תכנית לתמיכה במוסדות ללא כוונת רווח להעצמת דיירים בפרויקטים של התחדשות עירונית, כנקבע בהחלטת הממשלה; יוצא אפוא שמנגנון חיובי שיכול היה לסייע בהתמודדות עם חסם זה טרם יצא מהכוח אל הפועל.

הסדרת העיסוק בתחום ההתחדשות העירונית

משרד הבינוי, בשיתוף משרד המשפטים, החל בספטמבר 2013 לקדם חקיקה להסדרת פעילותם של גופים מארגנים בעסקאות פינוי-בינוי, באמצעות התערבות בתנאי הכבילה בחוזי ההתקשרות בין המארגנים לדיירים, לרבות הגדרת תקופת הכבילה המוטלת על הדיירים ותנאיה וכן מתן אפשרות לדיירים להשתחרר ממנה תמורת פיצוי כספי; במועד סיום הביקורת תהליך החקיקה טרם הושלם.

לדעתנו:

 

על משרד הבינוי והשיכון להשלים את תהליך הבחינה והפקת הלקחים היישומיים לגבי הסיבות לירידה במעורבות הרשויות המקומיות בתהליכי התחדשות עירונית, ולעשות את השינויים המתבקשים במסלול זה או ליצור מסלול חלופי.

ככל שהמכנה המשותף בין שלושת המסלולים - מסלולי רשויות מקומיות, יזמים ותמא 38 - ובעיקר מטרותיהם, התועלות הגלומות בהם ודרכי מימושם, מתרחב עד כדי זהות ביניהם, מיטשטש גם השוני בין המסלולים והנסיבות שבהן על הרשויות המקומיות או בעלי הדירות והיזמים להעדיף מסלול אחד על פני משנהו. נוכח שינוי מהותי במטרות תמא 38, יש מקום להקפיד על מתן איזונים שיבטיחו שמירה על סדרי התכנון העירוני הסדור, ימנעו פגיעה בזכות הציבור המבקש לבחון את השפעותיהם של פרויקטים אלה עליו ועל סביבתו ואף ימנעו פגיעה באינטרס הציבורי הכללי. לשם כך נדרשת ראיה מתכללת של הרגולציה הקיימת בתחום ההסדרה החוקית, התכנון והמיסוי.

לצורך תיקון המצב על משרדי הממשלה, בשיתוף הרשויות המקומיות, להמשיך בפעולות שהחלו, בשים לב לצורך במתן פתרונות לאזורים שבהם ערך הקרקע נמוך מדי, כפי שציין גם משרד הבינוי וכפי שהציע יו"ר המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן - המועצה הארצית) בתגובתו על ממצאי הביקורת; למשל, באמצעות הקצאת קרקע משלימה, תוספת שימושים מסחריים וניוד זכויות בקרקע. במועד סיום הביקורת טרם פעלו גורמים אלו יחדיו על מנת לגבש תכנית סדורה וכוללת לתיקון המתבקש.

עקב תפקידיהם של תהליכי התחדשות עירונית ולנוכח התועלות הגלומות בהם, על הממשלה לקדמם כצורך לאומי בר קיימה. נוכח מכלול ממצאי הביקורת, נדרשות בחינה והסדרה יסודיות של המערך הממשלתי הקיים בתחום ההתחדשות העירונית, על מרכיביו העיקריים. על המערך החדש לפעול מכוח תכנית אסטרטגית ארוכת טווח בת קיימה ולטובת כלל האוכלוסיה.

נדגיש לסיכום

בעקבות מגמת הפִּרווּר, שהגבירה את המחסור בקרקעות זמינות לבנייה, ומפאת ההידרדרות במצבם של מרקמים בנויים ותיקים מההיבט הפיזי והחברתי, הוכרה בתמ"א 35 החשיבות שבקידום נושא ההתחדשות העירונית כצורך לאומי בר קיימה. תהליכי התחדשות עירונית מאפשרים החייאה מחודשת של רקמות עירוניות מידרדרות תוך ניצול מרבי של משאב הקרקע המוגבל ושל תשתיות קיימות, התורם לחיסכון בהוצאות הקמתן ותחזוקתן של התשתיות. לתהליכי ההתחדשות העירונית נודעת חשיבות יתרה לנוכח העובדה שהם עשויים לסייע במיתון מחירי הדיור הגואים, בייחוד באזורי הביקוש. יודגש כי בשל מאפייניה הגאופיזיים והגאופוליטיים המיוחדים של מדינת ישראל, לתהליכי ההתחדשות העירונית נועדו תפקידים לאומיים נוספים - הגברת מוכנותם ועמידותם של מבני מגורים ותשתיות עירוניות מול אסונות טבע, כמו רעידות אדמה, ומול איומים מלחמתיים שיש להגן על העורף מפניהם, למשל ירי טילים. לנוכח שליטת הממשלה במשאבי הקרקע וברגולציה של מערכת התכנון הארצית, עליה לשאת באחריות לקידום ולמימוש של תהליכי התחדשות עירונית כצורך לאומי בר קיימה, ואם נוצרים חסמים בהליכי התכנון והמימוש עליה לפעול להסרתם.

לדעת משרד מבקר המדינה, עקב תפקידיהם של תהליכי התחדשות עירונית ולנוכח התועלות הגלומות בהם, על הממשלה לקדמם כצורך לאומי בר קיימה. נוכח מכלול ממצאי הביקורת, נדרשות בחינה והסדרה יסודיות של המערך הממשלתי הקיים בתחום ההתחדשות העירונית, על מרכיביו העיקריים. על המערך החדש לפעול מכוח תכנית אסטרטגית ארוכת טווח בת קיימה ולטובת כלל האוכלוסיה.